CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL

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Acórdão Nº 0475761

PROCESSO: 0000607-95.2023.4.90.8000

RELATORA: Conselheira Presidente Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA

INTERESSADA: Justiça Federal

ASSUNTO: Aviso n. 137 - GP/TCU. Pagamento retroativo de auxílio pré-escolar a dependente pessoa com deficiência.

EMENTA

PROCEDIMENTO DE NORMATIVO. RESOLUÇÃO CJF N. 4/2008. NOVA REDAÇÃO DADA AOS ARTS. 76, 78, 80, 82, 88 E 89.

I – Segundo o Acórdão TCU n. 164/2023: a) o direito ao gozo da assistência pré-escolar nasce com o atendimento aos requisitos constitucionais, legais e sublegais, nunca em decorrência de requerimento administrativo de inscrição no respectivo programa; b) se, portanto, o pleito do beneficiário em favor de dependente econômico se reveste de natureza meramente declaratória, o auxílio pré-escolar há de retroceder ao momento em que se reúnam os seus requisitos, instituindo-o juridicamente, bem como as condições objetivas e subjetivas de aquisição desse direito; c) por referir-se, contudo, à benesse sob a forma de parcelas em dinheiro vencíveis mensalmente, esse recuo no tempo deve limitar-se ao lapso de cinco anos, contados do requerimento e observadas as regras de prescrição das parcelas vencidas, sujeitando-se, no mais, às regras orçamentárias e financeiras que regulam a gestão de verbas públicas; d) a presença de deficiência, por si só, não deve ser requisito suficiente à percepção do benefício pré-escolar, uma vez que tal benefício foi criado para prover apoio e suporte à fase correspondente de desenvolvimento infantil, não se confundindo com outras políticas públicas de amparo a pessoas portadoras de deficiência.

II – Em acréscimo, orientou aos órgãos públicos que, na edição de seus atos normativos, utilizem o termo “pessoas com deficiência”, consagrado pela Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo e pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei n. 13.146/2015), quando forem regulamentar matéria envolvendo essas pessoas.

III – Considerando o decidido pelo Tribunal de Contas da União, propõe-se a adequação de dispositivos da Resolução CJF n. 4/2008.

IV – Resolução aprovada.

ACÓRDÃO

O Conselho, por unanimidade, DECIDIU APROVAR a proposta de alteração da Resolução CJF n. 4/2008, nos termos do voto da relatora. Presidiu o julgamento a Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA. Plenário, 26 de junho de 2023. Presentes à sessão as Conselheiras e os Conselheiros MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, OG FERNANDES, ASSUSETE DUMONT REIS MAGALHÃES, SÉRGIO LUÍZ KUKINA, MOURA RIBEIRO, JOSÉ AMILCAR MACHADO, GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, MARISA FERREIRA DOS SANTOS, FERNANDO QUADROS DA SILVA, GERMANA DE OLIVEIRA MORAES (Suplente) e MÔNICA JACQUELINE SIFUENTES. Ausente justificadamente o Ministro MARCO AURÉLIO BELLIZZE OLIVEIRA.

RELATÓRIO

A EXMA. MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, PRESIDENTE:

Trata-se do Aviso n. 137-GP/TCU (0433594), da Presidência do Tribunal de Contas da União, para conhecimento do Acórdão n. 164/2023-TCU-Plenário (0433595).

Eis os dispositivos em análise do referido acórdão:

9.1 conhecer da consulta, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso IV e §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;

9.2 responder ao consulente que:

9.2.1 o direito ao gozo da assistência pré-escolar nasce com o atendimento aos requisitos constitucionais, legais e sublegais, nunca em decorrência de requerimento administrativo de inscrição no respectivo programa; 9.2.2. se, portanto, o pleito do beneficiário em favor de dependente econômico se reveste de natureza meramente declaratória, o auxílio pré-escolar há de retroceder ao momento em que se reúnam os seus requisitos, instituindo-o juridicamente, as condições objetivas e subjetivas de aquisição desse direito;

9.2.3 por referir-se, contudo, a benesse sob a forma de parcelas em dinheiro vencíveis mensalmente, esse recuo no tempo deve limitar-se ao lapso de cinco anos, contados do requerimento e observadas as regras de prescrição das parcelas vencidas, sujeitando-se, no mais, às regras orçamentárias e financeiras que regulam a gestão de verbas públicas;

9.2.4 a presença de deficiência, por si só, não deve ser requisito suficiente para a percepção do benefício pré-escolar, uma vez que tal benefício foi criado para prover apoio e suporte à fase correspondente de desenvolvimento infantil, não se confundindo com outras políticas públicas de amparo a pessoas portadoras de deficiência;

9.3 recomendar à Defensoria Pública da União, sem necessidade de monitoramento, que, em consonância, entre outros, com o art. 4º, § 2º, do Decreto n. 977/1993, enuncie, no competente diploma por meio do qual normatiza a concessão de auxílio pré-escolar, a necessidade de, para dependentes com deficiência mental ou intelectual, ser comprovada, a exemplo de laudo médico onde se discrimine a idade mental correspondente à faixa etária com direito ao recebimento do benefício, desprezando-se o número de anos de vida que tenha (idade cronológica);

9.4 enviar cópia da presente deliberação, bem como do Relatório e Voto, na forma proposta pela SecexAdministração;

9.4.1 à Defensoria Pública da União;

9.4.2 ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao Ministério Público da União, dando-lhes conhecimento dos apontamentos sobre as consequências da eliminação, nos respectivos diplomas que disciplinam em cada órgão a concessão de auxílio pré-escolar, da necessidade de aferir a idade mental correspondente dos dependentes que sejam pessoas com deficiência mental ou intelectual;

9.4.3 à Câmara dos Deputados, dando-lhe conhecimento sobre a eventual inexistência, no Ato da Mesa Diretora 82/2013, de disposição que, a propósito da concessão do auxílio pré-escolar, atente para as particularidades das pessoas com deficiência mental ou intelectual;

9.4.4 ao Tribunal Superior do Trabalho, Conselho Superior da Justiça do Trabalho, Senado Federal, Presidência da República, Conselho Nacional de Justiça, Exército, Tribunal de Contas da União, Conselho da Justiça Federal e Tribunal Superior Eleitoral, dando-lhes conhecimento da possível inadequação entre a palavra ou expressão com que, nos respectivos diplomas regedores da concessão de auxílio pré-escolar, designam os dependentes que tenham deficiência mental ou intelectual, e a expressão “pessoas com deficiência”, consagrada tanto pelo Decreto Legislativo n. 186/2008, que aprovou como emenda constitucional (art. 5º, § 3º, da CRFB/1988) a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu Protocolo Facultativo, quanto pela Lei n. 13.146/2015, instituidora do Estatuto da Pessoa com Deficiência;

9.5 Ordenar à Secretaria-Geral de Controle Externo que adote providências necessárias para verificar a ocorrência de pagamentos irregulares de auxílio pré-escolar na Defensoria Pública da União, no Conselho Nacional do Ministério Público e no Ministério Público da União, em desconformidade com o disposto no § 2º do art. 4º do Decreto n. 977/1993;

9.6 arquivar os autos.

A Secretaria de Gestão de Pessoas, nos termos da Informação 0436383, sugere dar nova redação a dispositivos do "Capítulo VII da Resolução CJF n. 4/2008, nos termos da minuta 0436384, de modo a ajustar as terminologias utilizadas a referenciar as pessoas com deficiência, conforme disposto no Decreto Legislativo n. 186/2008 e na Lei n. 13.146/2015, adequando, ainda, os termos do art. 82, da multicitada Resolução, para prever o pagamento retroativo do auxílio pré-escolar, observada a prescrição quinquenal e a disponibilidade orçamentária."

É o relatório.

VOTO

A EXMA. MINISTRA MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, PRESIDENTE:

Trata-se de Procedimento Normativo com vistas à alteração de dispositivos da Resolução CJF n. 4/2008, considerando o Acórdão n. 164/2023 proferido pelo Tribunal de Contas da União (0433595).

Eis os dispositivos em análise do referido acórdão:

9.1 conhecer da consulta, uma vez satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos no art. 264, inciso IV e §§ 1º e 2º, e art. 265 do Regimento Interno do TCU;

9.2 responder ao consulente que:

9.2.1 o direito ao gozo da assistência pré-escolar nasce com o atendimento aos requisitos constitucionais, legais e sublegais, nunca em decorrência de requerimento administrativo de inscrição no respectivo programa;

9.2.2 se, portanto, o pleito do beneficiário em favor de dependente econômico se reveste de natureza meramente declaratória, o auxílio pré-escolar há de retroceder ao momento em que se reúnam os seus requisitos, instituindo-o juridicamente, as condições objetivas e subjetivas de aquisição desse direito;

9.2.3 por referir-se, contudo, a benesse sob a forma de parcelas em dinheiro vencíveis mensalmente, esse recuo no tempo deve limitar-se ao lapso de cinco anos, contados do requerimento e observadas as regras de prescrição das parcelas vencidas, sujeitando-se, no mais, às regras orçamentárias e financeiras que regulam a gestão de verbas públicas;

9.2.4 a presença de deficiência, por si só, não deve ser requisito suficiente para a percepção do benefício pré-escolar, uma vez que tal benefício foi criado para prover apoio e suporte à fase correspondente de desenvolvimento infantil, não se confundindo com outras políticas públicas de amparo a pessoas portadoras de deficiência;

9.3 recomendar à Defensoria Pública da União, sem necessidade de monitoramento, que, em consonância, entre outros, com o art. 4º, § 2º, Decreto n. 977/1993, enuncie, no competente diploma por meio do qual normatiza a concessão de auxílio pré-escolar, a necessidade de, para dependentes com deficiência mental ou intelectual, ser comprovada, a exemplo de laudo médico onde se discrimine a idade mental correspondente à faixa etária com direito ao recebimento do benefício, desprezando-se o número de anos de vida que tenha (idade cronológica);

9.4. enviar cópia da presente deliberação, bem como do relatório e voto, na forma proposta pela Secex-Administração:

9.4.1. à Defensoria Pública da União;

9.4.2 ao Conselho Nacional do Ministério Público e ao Ministério Público da União, dando-lhes conhecimento dos apontamentos sobre as consequências da eliminação, nos respectivos diplomas que disciplinam, em cada órgão, a concessão de auxílio pré-escolar, da necessidade de aferir a idade mental correspondente dos dependentes que sejam pessoas com deficiência mental ou intelectual;

9.4.3 à Câmara dos Deputados, dando-lhe conhecimento sobre a eventual inexistência, no Ato da Mesa Diretora 82/2013, de disposição que, a propósito da concessão do auxílio pré-escolar, atente para as particularidades das pessoas com deficiência mental ou intelectual;

9.4.4 ao Tribunal Superior do Trabalho, Conselho Superior da Justiça do Trabalho, Senado Federal, Presidência da República, Conselho Nacional de Justiça, Exército, Tribunal de Contas da União, Conselho da Justiça Federal e Tribunal Superior Eleitoral, dando-lhes conhecimento da possível inadequação entre a palavra ou expressão com que, nos respectivos diplomas regedores da concessão de auxílio pré-escolar, designam os dependentes que tenham deficiência mental ou intelectual, e a expressão “pessoas com deficiência”, consagrada tanto pelo Decreto Legislativo n. 186/2008, que aprovou como emenda constitucional (art. 5º, § 3º, da CRFB/1988) a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e de seu protocolo facultativo, quanto pela Lei n.13.146/2015, instituidora do Estatuto da Pessoa com Deficiência;

9.5 Ordenar à Secretaria-Geral de Controle Externo que adote providências necessárias para verificar a ocorrência de pagamento irregulares de auxílio pré-escolar na Defensoria Pública da União, no Conselho Nacional do Ministério Público e no Ministério Público da União, em desconformidade com o disposto no § 2º do art. 4º do Decreto n. 977/1993;

9.6 arquivar os autos.

Em síntese, a Corte de Contas reconheceu que a data de início da vantagem se dá a partir do implemento dos requisitos, não sendo considerada a data do requerimento, respeitada a prescrição quinquenal das parcelas.

Em acréscimo, orientou que os órgãos administrativos utilizassem o termo "pessoas com deficiência" quando se referirem a essa classe de dependentes, considerando ser o termo mais adequado e consagrado pelo Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e pelo Estatuto da Pessoa com Deficiência.

Concordo, parcialmente, com a Secretaria de Gestão de Pessoas sobre a necessidade de atualização da Resolução CJF n. 4/2008.

Digo "parcialmente", pois estou propondo novas redações.

Inicialmente, cumpre registrar que não estamos tratando de atuação de ofício da Administração.

Para o pagamento do referido auxílio é indispensável o requerimento do servidor.

Todavia, a data de início da vantagem retroagirá ao momento da implementação dos requisitos, respeitada a prescrição quinquenal das parcelas.

Citem-se dispositivos do referido acórdão:

9.2 responder ao consulente que:

9.2.1 o direito ao gozo da assistência pré-escolar nasce com o atendimento aos requisitos constitucionais, legais e sublegais, nunca em decorrência de requerimento administrativo de inscrição no respectivo programa;

9.2.2 se, portanto, o pleito do beneficiário em favor de dependente econômico se reveste de natureza meramente declaratória, o auxílio pré-escolar há de retroceder ao momento em que se reúnam os seus requisitos, instituindo-o juridicamente, as condições objetivas e subjetivas de aquisição desse direito;

9.2.3 por referir-se, contudo, a benesse sob a forma de parcelas em dinheiro vencíveis mensalmente, esse recuo no tempo deve limitar-se ao lapso de cinco anos, contados do requerimento e observadas as regras de prescrição das parcelas vencidas, sujeitando-se, no mais, às regras orçamentárias e financeiras que regulam a gestão de verbas públicas;

Registre-se que essa data de início da vantagem já é reconhecida pelo Conselho Nacional de Justiça (IN CNJ n. 33/2009), pelo Superior Tribunal de Justiça (IN STJ n. 14/2015), pelo próprio Tribunal de Contas da União (Portaria TCU n. 642/1996) e pelo Tribunal Superior Eleitoral (Resolução TSE n. 23.116/2009).

No âmbito do Poder Executivo Federal, esse entendimento encontra-se espelhado na Nota Técnica SEI n. 23953/2022/ME, que passo a transcrever:

10. Nesse sentido, após robusta análise dos autos, o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos, no âmbito da Consultoria-Geral da União, da Advocacia-Geral da União se pronunciou por meio do Parecer n. 38/2021/DECOR/CGU/AGU, da seguinte forma:

31. Diante de todo o exposto é possível concluir que: 1. O Parecer SEI n. 9.745/2021/ME, o qual acompanho, está em perfeita harmonia com a legislação vigente, nada tendo a acrescentar; 2. A legislação que trata do SIPEC e, em especial, de seu órgão central, é clara ao estabelecer que é a ele que cumpre fixar a orientação normativa sobre pessoal civil no âmbito da Administração Pública Federal, ou seja, é sua atribuição expedir atos administrativos normativos que deem executoriedade às leis que regem o pessoal civil do Poder Executivo da União, de modo a uniformizar o entendimento a ser seguido pelos órgãos e entidades públicas federais e, por conseguinte, evitar que haja divergências interpretativas entre eles, garantindo, desse modo, a segurança jurídica. (Nota n. 116/2008/DECOR/CGU/AGU); 3. As manifestações da Consultoria-Geral da União convergem no sentido de atribuir à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional junto ao Ministério da Economia fixar a interpretação dos atos normativos a ser uniformemente seguida em sua área de atuação e coordenação quando não houver manifestação do Advogado-Geral da União, conforme disposto no art. 11, inciso III, da Lei Complementar n. 73/1993, c.c. o art. 24, inciso VIII, do Decreto n. 9.745/2019; 4. À Procuradoria da Fazenda Nacional junto ao Ministério da Economia é certo se manifestar sobre matéria de pessoal civil, interpretando as normas que lhes são atinentes, pois dentre os assuntos que estão sob sua atuação finalística, está "a coordenação e gestão dos sistemas de planejamento e orçamento federal, de pessoal civil, de organização e modernização administrativa, de administração de recursos de informação e informática e serviços gerais" (art. 31, inciso XVIII, da Lei n. 13.844/2019); e 5. Nesse sentido, é certo reconhecer que diante da ausência de orientação normativa fixada pelo órgão central do SIPEC compete à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional orientá-lo, como no caso ora em exame.

11. Portanto, proveniente da Consultoria-Geral da União, da Advocacia-Geral da União (CGU/AGU), os autos retornaram ao exame da Coordenação-Geral de Pessoal da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (CGP/PGFN), para ciência do PARECER N. 38/2021/DECOR/CGU/AGU e respectivos despachos de aprovação, notadamente, o exarado pelo Advogado-Geral da União (SEI 21299233).

12. Em suma, a PGFN ao tomar ciência do parecer retromencionado, consolidou o entendimento acerca da demanda, por meio do PARECER SEI N. 109/2022/ME, no sentido de que o auxílio pré-escolar é devido aos servidores públicos a partir do nascimento do filho, e não a partir da data do requerimento, observada (1) a prescrição quinquenal, (2) a data de ingresso no órgão, (3) a disponibilidade orçamentária e (4) desde que, na solicitação do servidor interessado, reste devidamente demonstrado o preenchimento dos requisitos regulamentares.

Considerando esses apontamentos, corroboro a proposição da unidade técnica no sentido de dar nova redação ao art. 82 da Resolução CJF n. 4/2008:

Prosseguindo, quanto à revisão do ato normativo, à luz de uma perspectiva inclusiva, com o reconhecimento expresso dessa classe como pessoas, não se mostra mais adequada a utilização de termos como “dependentes excepcionais” ou “dependente excepcional”, constantes do art. 78, § 1º, e art. 88, inciso VII, da Resolução CJF n. 4/2008.

De igual modo, não se mostra adequada a exigência de que o dependente esteja "regularmente matriculado em estabelecimento especializado", entendido como aquele que promova a inclusão dos educandos por meio de atendimento especializado, sendo a instituição voltada à educação especial para o trabalho.

Apesar de o atendimento educacional especializado ser o desejável, infelizmente, nem sempre o servidor terá na sua região estabelecimentos escolares preparados para essa tarefa.

O eventual descumprimento por estabelecimentos de ensino de normas legais que prevejam o sistema educacional inclusivo e o atendimento educacional especializado à criança portadora de deficiência não pode impor ao servidor a perda de um direito.

Assim, tendo em vista o disposto no item 9.4.4 do Acórdão n. 164/2023-TCU-Plenário, faz-se necessária a adequação da Resolução CJF n. 4/2008, de modo a compatibilizar os conceitos ali utilizados à Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e ao Estatuto da Pessoa com Deficiência (Lei n. 13.146/2015).

Eis as alterações propostas em um quadro comparativo:

Ante o exposto, voto por aprovar a alteração da Resolução na forma proposta, para dar nova redação ao inciso I do art. 76; aos §§ 1º e 2º do art. 78; ao inciso IV do art. 80; ao art. 82; ao inciso VII do art. 88; e ao parágrafo único do art. 89 da Resolução CJF n. 4/2008.

É o voto.

Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA

Presidente

MINUTA DE RESOLUÇÃO

Altera a Resolução CJF n. 4, de 14 de março de 2008.

A PRESIDENTE DO CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL, no uso de suas atribuições legais, tendo em vista o decidido no Processo SEI n. 0000607-95.2023.4.90.8000, na sessão realizada em 26 de junho de 2023,

RESOLVE:

Art. 1º Alterar o inciso I do art. 76, os §§ 1º e 2º do art. 78, o inciso IV do art. 80, o art. 82, o inciso VII do art. 88 e o parágrafo único do art. 89, todos da Resolução CJF n. 4, de 14 de março de 2008, que passam a vigorar com a seguinte redação:

"Art. 76. [...]

I – educação anterior ao ensino fundamental, mediante programas educativos específicos para cada faixa etária, com vistas ao desenvolvimento da personalidade do educando e à sua integração ao ambiente social, em particular do educando com deficiência; (NR)

[...]"

"Art. 78. [...]

§ 1º Tratando-se de dependentes com deficiência, será considerada como limite para o atendimento, para fins deste artigo, tão somente a idade mental correspondente à fixada no caput deste dispositivo, comprovada mediante laudo médico, homologado pela área competente do órgão, desde que regularmente matriculados em estabelecimento escolar.

§ 2º Entende-se também por estabelecimento escolar a instituição de ensino atuante em qualquer nível de educação, inclusive a instituição regular de ensino que promova a inclusão dos educandos por meio de atendimento especializado e a instituição voltada à educação especial para o trabalho. (NR)

[...]"

"Art. 80. [...]

IV – laudo médico, no caso de dependente com deficiência com mais de seis anos; (NR)

[...]"

"Art. 82. O auxílio pré-escolar será devido a partir dos seguintes eventos:

I – nascimento ou adoção do dependente;

II – termo de guarda ou tutela;

III – ingresso do servidor ou magistrado no órgão.

Parágrafo único. O beneficiário poderá requerer o pagamento retroativo do auxílio, devendo ser considerada a data de ingresso no órgão, bem como respeitada a prescrição quinquenal e a disponibilidade orçamentária. (NR)"

"Art. 88. [...]

VII – quando o dependente com deficiência deixar de frequentar estabelecimento escolar, conforme previsto nos §§ 1º e 2º do art. 78 desta Resolução. (NR)

[...]"

"Art. 89. [...]

Parágrafo único. O beneficiário cujo dependente com deficiência esteja matriculado em estabelecimento especializado nos termos dos §§ 1º e 2º do art. 78 desta Resolução deverá apresentar, semestralmente, comprovação de matrícula e renovação do laudo médico correspondente à idade mental do dependente". (NR)

Art. 2º Esta Resolução entra em vigor na data da sua publicação.

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Autenticado eletronicamente por Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, Presidente do Conselho da Justiça Federal, em 26/06/2023, às 12:08, conforme art. 1º, §2º, III, b, da Lei 11.419/2006.

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A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sei.cjf.jus.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 informando o código verificador 0475761 e o código CRC C5BE9EC9.

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