SEI/CJF - 0232293 - Acórdão

CONSELHO DA JUSTIÇA FEDERAL

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PROCESSO 0001074-28.2019.4.90.8000
RELATOR: Conselheiro EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR
INTERESSADO(S): Conselho e Justiça Federal de 1º e 2º graus

ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. CARGO EFETIVO. DEFINIÇÃO DAS ÁREAS E ESPECIALIDADES POR ATO ADMINISTRATIVO. POSSIBILIDADE QUANDO ESTAS NÃO ESTÃO PREVISTAS NA LEI QUE INSTITUIU OS CARGOS. ALTERAÇÃO DO ART. 5º DA RESOLUÇÃO CJF 568/2007.

1. A Lei 11.416/2006 estabelece, em seu art. 3º, que os cargos efetivos das carreiras de Judiciário são de três áreas de atividade (judiciária, apoio especializado e administrativa), podendo ser classificadas em especialidades, quando “forem necessárias formação especializada, por exigência legal, ou habilidades específicas para o exercício das atribuições do cargo”.

2. Não existe vedação legal quanto à definição das áreas ou especialidades por ato administrativo, na forma do regulamento (Portaria Conjunta 3/2007, Resolução CJF 568/2007), desde que a própria lei que instituiu o cargo não estabeleça a área ou especialidade deste. Entendimento respaldado por consulta ao Tribunal de Contas, respondida por meio do Acórdão 852/2021.

3. Não se justifica a revogação da Resolução 568/2007 quando se pretende unicamente modificar um de seus dispositivos, no caso o art. 5º, para explicitar a vinculação à lei de criação do cargo, assim como disciplinar o procedimento administrativo, sendo suficiente para tanto a alteração do dispositivo em questão.

4. Desnecessária a apresentação de proposta de alteração legislativa, pois, demais de não existir vedação legal para que se promova a definição de área ou especialidade por regulamento, eventual conflito interpretativo com a Corte de Contas, como aventado, não subsiste, haja vista a reposta à consulta formulada nestes autos.

5. Proposta acolhida parcialmente, para que se promova unicamente a alteração do art. 5º da Resolução 568/2007, na forma proposta pelo Relator.

O Conselho, por unanimidade, DECIDIU RESPONDER a consulta afirmativamente acerca da possibilidade de alteração de área de atividade de cargo público vago, por ato interno da administração, na forma do art. 5º da Resolução CJF 568/2007, alterado nos autos do Processo SEI n. 0001073-47.2019.4.90.8000, nos termos do voto do relator. Presidiu o julgamento o Ministro HUMBERTO EUSTÁQUIO SOARES MARTINS. Plenário Virtual, 14 a 16 de junho de 2021. Votaram os Conselheiros HUMBERTO EUSTÁQUIO SOARES MARTINS, JORGE MUSSI, VILLAS BÔAS CUEVA, SEBASTIÃO REIS JÚNIOR, MARCO BUZZI, I'TALO FIORAVANTI SABO MENDES, MESSOD AZULAY NETO, MAIRAN MAIA, VICTOR LUIZ DOS SANTOS LAUS e EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR.

O Conselheiro EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR (Relator): O presente feito, juntamente o de nº 0001073-47.2019.4.90.8000, ao qual se acha vinculado (0055937) foram submetidos a este egrégio Conselho na sessão do dia 16 de dezembro de 2019, sob a relatoria do Exm° Desembargador Federal VLADIMIR SOUZA CARVALHO, cujo relatório passo a transcrever:

O conselheiro Vladimir Souza Carvalho: O presente processo foi deflagrado, em 2013, a partir de consulta, enviada pelo Tribunal Regional Federal da 3ª Região a este Conselho, acerca da possibilidade de alteração de área de atividade de cargo público vago, por ato interno da Administração, com fulcro no artigo 6º, do Anexo I, da Portaria Conjunta nº 3/2007, dos Tribunais Superiores, e no artigo 5º da Resolução nº 568/2007, deste Conselho, diante dos Acórdãos de nº 1093/2010 e 2105/2012, do Plenário do Tribunal de Contas da União.

Em janeiro de 2017, houve reiteração da consulta, de acordo com a f. 75 destes autos.

A Assessoria Especial da Secretaria-Geral observou que a questão objeto da consulta já vem sendo amplamente discutida nos autos do Processo n. 0001073-47.2019.4.90.8000, o qual foi inaugurado a partir de comunicação realizada pelo TRF-1ª Região sobre a mudança de área/especialidade de um cargo de Analista Judiciário – Área Administrativa para Analista Judiciário – Área Especializada, Especialidade Fisioterapia, efetivada por meio de ato do Presidente, nos termos do inciso I do artigo 5º da Resolução CJF n. 568/2007.

A Exma. Sra. Secretária-Geral deste Conselho determinou, assim, a reunião dos feitos, os quais me vieram conclusos para julgamento.

Na ocasião, Sua Excelência, conquanto tenha enfrentado o mérito da discussão (0086146), votou, a exemplo do que procedeu no processo vinculado, pela conversão do julgamento em diligência, a fim de ser expedido ofício ao Conselho Nacional de Justiça com a renovação de consulta “sobre se seriam adotadas providências em relação à Portaria Conjunta n. 3/2007, diante do contido nos Acórdãos do Tribunal de Contas da União de nº 1.093/2010-TCU-Plenário, n. 2.108/2011-TCU-Plenário e n. 2.105/2012-TCU-Plenário”.

A consulta ao CNJ foi formalizada por meio do Ofício 0088008/CJF, do Excelentíssimo Presidente deste Conselho, nos autos do processo vinculado (0088008).

O em. Presidente daquele prestigiado Conselho, à época, Exmº Ministro Dias Toffolli, por meio de decisão, cuja cópia se encontra identificada sob o nº 0119298 daqueles autos, determinou consulta ao Tribunal de Contas da União acerca da legalidade da modificação da área de atividade de cargo público vago, por meio de ato administrativo.

A Presidência deste Conselho igualmente formulou consulta à Corte de Contas (0123063), nos seguintes termos:

“(...) com o intuito de trazer elementos para subsidiar o entendimento deste CJF sobre o controverso tema trazido à lume, e tendo em vista a premente necessidade de aproveitamento dos cargos em período de Emenda Constitucional n. 95/2016, durante o qual é vedada a criação de novos cargos; registrando-se, igualmente, a grande modificação implementada na área da Tecnologia da Informação, ante a quase total migração dos processos judiciais e administrativos físicos para o meio eletrônico, o que exige do gestor uma certa margem com relação aos cargos a serem providos; e, por fim, a nítida tendência à extinção de cargos como de taquigrafia e congêneres, provocada, igualmente, pelo desenvolvimento das novas tecnologias de informação e comunicação, apresento consulta a essa Corte de Contas quanto à possibilidade de alteração de área de atividade de cargo público vago por ato interno da Administração. (...)”

O Tribunal de Contas da União respondeu à consulta por meio do Acórdão 852/2021 (0214049).

O Conselheiro EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR (Relator): A matéria discutida nos presentes autos é idêntica àquela enfrentada no processo vinculado (0001703-47.2019.4.90.8000), devendo ocorrer o julgamento conjunto das demandas, razão pela qual reproduzo os fundamentos já expostos naquele feito.

A controvérsia acerca da necessidade de alteração da Resolução CJF 568/2007 surgiu a partir dos Acórdãos 1.093/2010, 2.108/2011 e 2.105/2012, do Tribunal de Contas da União, nos quais foi determinado o envio de cópia da decisão “aos Presidentes do Conselho Nacional de Justiça e do Conselho Superior da Justiça do Trabalho, para conhecimento e adoção das medidas pertinentes, à vista do entendimento do Tribunal quanto à extrapolação, pelas normas regulamentares citadas, dos limites estabelecidos no mencionado dispositivo legal.”

A norma regulamentar citada, no que diz respeito ao Conselho Nacional de Justiça, é a Portaria Conjunta 3/2007, cujo art. 6º dispõe:

Art. 6º Poderão ocorrer alterações de área de atividade e/ou de especialidade dos cargos vagos, observado o seguinte:

I - caso inexista concurso público em andamento, assim considerado aquele cujo edital de abertura tenha sido publicado e o de homologação do resultado ainda não tenha sido publicado na imprensa Oficial da União; ou

II - existindo concurso público com prazo de validade em vigor, tenham sido totalmente preenchidas as vagas previstas no edital.

Parágrafo único. A Administração poderá criar novas especialidades para atender às necessidades do serviço.

O dispositivo legal objeto de tal regulamento (art. 3º da Lei 11.416/2006) estabelece:

Art. 3º Os cargos efetivos das Carreiras referidas no art. 2º desta Lei são estruturados em Classes e Padrões, na forma do Anexo I desta Lei, de acordo com as seguintes áreas de atividade:

I - área judiciária, compreendendo os serviços realizados privativamente por bacharéis em Direito, abrangendo processamento de feitos, execução de mandados, análise e pesquisa de legislação, doutrina e jurisprudência nos vários ramos do Direito, bem como elaboração de pareceres jurídicos;

II - área de apoio especializado, compreendendo os serviços para a execução dos quais se exige dos titulares o devido registro no órgão fiscalizador do exercício da profissão ou o domínio de habilidades específicas, a critério da administração;

III - área administrativa, compreendendo os serviços relacionados com recursos humanos, material e patrimônio, licitações e contratos, orçamento e finanças, controle interno e auditoria, segurança e transporte e outras atividades complementares de apoio administrativo.

Parágrafo único. As áreas de que trata o caput deste artigo poderão ser classificadas em especialidades, quando forem necessárias formação especializada, por exigência legal, ou habilidades específicas para o exercício das atribuições do cargo.

A determinação da Corte de Contas decorre da compreensão de que a lei não autorizaria a alteração de áreas, mas tão-somente de especialidades, conforme excerto do Acórdão 1.093/2010 que segue:

8. Observa-se da redação do Parágrafo único do art. 3º acima transcrito, que ficou permitido que as áreas previstas no caput do mesmo artigo, quais sejam, área judiciária, área de apoio especializado e área administrativa, possam ser classificadas em especialidades, quando necessárias formação especializada, por exigência legal, ou habilidades especificas para o exercício das atribuições do cargo.

9. Em nenhum momento, porém, o aludido dispositivo legal autorizou que houvesse alteração nas áreas de atividades como preveem a Portaria Conjunta 3/2007 e a Resolução 47/2008. As referidas áreas foram estabelecidas, expressamente, no caput do art. 3º da citada Lei 11.416/2006, sem que ela tenha previsto a possibilidade de qualquer mudança em tal definição, admitindo tão somente a classificação de cada uma dessas áreas em especialidades, quando necessário o atendimento das condições que menciona. (grifos acrescidos)

Digno de nota que o caso submetido a julgamento naquela ocasião tratava-se de classificação das vagas de Analista Judiciária - Área Administrativa do Tribunal Regional do Trabalho da 1ª Região em diversas especialidades, pelo que se concluiu pela legalidade do ato administrativo. No entanto, o que decerto ensejou a conclusão do Tribunal de Contas acerca de possível exasperação da Portaria Conjunta 3/2007, no que concerne à alteração das áreas de atividade, na hipótese em julgamento, os cargos foram destinados pela lei que os instituiu (Lei 11.877/2008) para a área administrativa.

A questão restou esclarecida em resposta à consulta suscitada nos presente autos, por meio do Acórdão 852/2021 (0214049), em que a Corte de Contas assim se pronunciou:

9.2.1. é possível alterar, mediante ato administrativo, as áreas de atividade dos cargos efetivos vagos das carreiras dos servidores do Poder Judiciário da União de que trata a Lei 11.416/2006 (área judiciária, área de apoio especializado e área administrativa), desde que tais áreas não tenham sido definidas nas leis de criação dos cargos;

9.2.2. a possibilidade de alteração de área de atividade de um cargo vago por ato interno da administração deve ser entendida como a migração do cargo vago de uma área de atividade para outra, dentro daquelas já previstas no art. 3º da Lei 11.416/2006, observado o disposto no artigo 6º do Anexo I da Portaria Conjunta 3, de 31 de maio de 2007, assinada pelos presidentes do Supremo Tribunal Federal (STF), do Superior Tribunal de Justiça (STJ), do Tribunal Superior do Trabalho(TST), do Superior Tribunal Militar (STM) e do Tribunal de Justiça do Distrito Federal e dos Territórios (TJDFT); (grifei)

Desta forma, restou suplantada a orientação anterior de que não haveria autorização legal para a alteração das áreas de atividade dos cargos efetivos, tendo o Tribunal de Contas ressalvado apenas as hipóteses em que tais áreas tenham sido definidas em lei, haja vista a impossibilidade de o regulamento extrapolar o comando legal.

Em sendo assim, não haveria necessidade de alteração da Resolução 568/2007 deste Conselho, que guarda identidade com o art. 6º da Portaria Conjunta 3/2007, anteriormente transcrita. Senão vejamos:

Art. 5º Poderão ser alteradas as áreas de atividade e/ou especialidades de cargos vagos, quando:

I - inexistir concurso público em andamento, assim considerado aquele cujo edital de abertura tenha sido publicado, e a homologação do resultado ainda não tenha sido publicada na imprensa oficial da União; ou

II - existir concurso público com prazo de validade em vigor, porém tenham sido preenchidas todas as vagas previstas no edital de abertura.

§ 1º A Administração poderá criar novas especialidades para atender às necessidades do serviço.

§ 2º Criada uma especialidade por um dos Tribunais Regionais Federais, este deverá encaminhar as atribuições estabelecidas para aquela nova especialidade ao Conselho da Justiça Federal, para fins de apreciação pelo sistema de recursos humanos.

Nada obstante, tal alteração se afigura conveniente para a Administração, vez que a redação proposta pela Seção de Orientação Normativa (0016075), demais de explicitar que a alteração das áreas ou especialidades apenas podem ocorrer quando não houverem sido definidas na lei que instituiu o cargo, acrescenta disciplina quanto ao procedimento a ser adotado, sendo, portanto, fortemente recomendada a modificação da resolução, de modo a suplantar dúvidas sobre o tema, bem como uniformizar e sistematizar o procedimento adotado em toda a Justiça Federal.

Contudo, acosto-me ao voto que havia sido proposto pelo Desembargador Vladimir Carvalho, que me antecedeu neste Conselho (0086128), no que diz respeito a desnecessidade de revogação da Resolução 568/2007, mas tão somente de seu art. 5º, bem como em relação a descrição do procedimento em parágrafos e não em incisos de um parágrafo único, como proposto. Eis as palavras de Sua Excelência sobre o tema, as quais tomo de empréstimo:

Questiono, de início, acerca da real necessidade de ser editada nova resolução, mediante revogação da antiga, quando o mais razoável seria a mera revogação do dispositivo. Sobre tal questão, assim se posicionou a Seção de Proposições Normativas:

Preliminarmente, cumpre registrar que tendo em vista o decidido pelo Colegiado deste Conselho, nos autos do processo 2008160292, ao se concluir os estudos que tendem à alteração de normas anteriores a fevereiro de 2008, propõe-se a revogação da Resolução atual a fim de consolidar as alterações sugeridas.

A sugestão da área técnica do CJF (acolhida pela Assessoria Especial), como visto, é de que haja a revogação de toda a Resolução nº 568, de 2007, e não apenas a alteração do art. 5º. Menciona-se o decidido pelo Colegiado deste Conselho, nos autos do Processo 2008.16.0292. Ocorre, entretanto, que a preocupação que norteou a decisão do Colegiado, naquele feito, não consistia em revogar toda e qualquer resolução anterior a 2008, como se sugere no caso dos autos. A intenção, na verdade, consistia em compilar em resolução única os assuntos relacionados entre si. Foi o que ocorreu, v.g., com a Resolução 4, de 2008, que passou a tratar de diversas vantagens remuneratórias (auxílio-transporte, auxílio-alimentação, adicionais pelo exercício de atividades insalubres ou perigosas, prestação de serviço extraordinário e adicional noturno, indenização de transporte, gratificação natalina, auxílio-moradia, auxílio pré-escolar, ajuda de custo e diárias).

Trago a lume, por oportuno, o seguinte excerto do voto do relator daquele Processo nº 2008.16.0292, min. Gilson Dipp:

O Conselho da Justiça Federal editou até hoje aproximadamente 600 resoluções. Esse número comprova a alta produção deste Colegiado, no cumprimento de seu papel de órgão central de sistemas da Justiça Federal.

A fim de aprimorar a atividade normativa e a organização das informações, garantindo maior qualidade, transparência e eficiência no desempenho das atribuições do Conselho, proponho uma nova sistemática de produção e apresentação de resoluções.

Assim, as resoluções editadas a partir deste exercício serão renumeradas, consolidadas e atualizadas, promovendo-se a adequação do texto vigente à legislação superveniente, quando necessário, a incorporação das alterações havidas em relação ao mesmo instituto e a aglutinação das normas por afinidade de matérias.

No caso dos autos, não há qualquer serventia em se promover a revogação de toda a Resolução (salvo se estivessem os temas nela tratados a ser aglutinados em outra resolução, o que não é o caso). Desse modo, proponho apenas a alteração do art. 5º.

A Secretaria de Gestão de Pessoas também propõe uma alteração nos parágrafos do art. 5º, de modo a explicitar o procedimento para propostas de criação de novas especialidades. A ideia seria substituir os dois parágrafos por um parágrafo único e cinco incisos.

O equívoco que visualizo, data venia, consiste em enumerar (como incisos) os passos de um procedimento. Dito de outra forma: a proposta apresentada numera como incisos itens que, em verdade, não se relacionam entre si como uma enumeração. Trata-se, em verdade, de disposições autônomas que descrevem o procedimento para aprovação da proposta de criação de novas especialidades. Em suma: melhor seria transformar os incisos em parágrafos

O quadro a seguir ilustra a atual redação do art. 5º da Resolução CJF 568/2007, assim como a redação proposta pela Secretaria de Gestão de Pessoas, bem como aquela sugerida pelo Desembargador Federal Vladimir Carvalho, a qual me acosto:

Quanto à sugestão da Assessoria Especial da Direção-Geral (0056660) para que o o Exmº Ministro Presidente, apresente proposta de projeto de lei visando à alteração o art. 3º da Lei 11.416/2006, “para que passe a dispor expressamente que as áreas de atividades e as especialidades dos cargos efetivos das carreiras do Judiciário da União possam ser fixadas em regulamento, apenas para evitar conflito interpretativo com o Tribunal de Contas da União”, voto pela sua rejeição, pois, demais e não existir qualquer vedação na referida lei para que se promova a alteração de área ou especialidade, eventual conflito interpretativo com a Corte de Contas, como aventado, não subsiste, haja vista a reposta à consulta formulada nestes autos, consoante já destacado.

Com essas considerações, voto pela alteração do art. 5º da Resolução CJF 568/2007, para a seguinte disposição:

Art. 5º Poderão ser alteradas as áreas de atividade e/ou especialidades de cargos vagos, quando:

II - inexistir concurso público em andamento, assim considerado aquele cujo edital de abertura tenha sido tornado público e a homologação do resultado ainda não tenha sido publicada na imprensa oficial da União; ou

III - existir concurso público com prazo de validade em vigor, porém preenchidas todas as vagas previstas no edital de abertura.

§ 1º. A Administração poderá criar especialidades para atender às necessidades do serviço, mediante proposta apresentada à unidade de gestão de pessoas do Conselho por quaisquer das unidades do Sistema de Recursos Humanos da Justiça Federal.

§ 2º. A proposta deverá ser acompanhada de parecer técnico e da descrição e especificação de cargos.

§ 3º. As demais unidades do Sistema deverão se manifestar no prazo comum de dez dias corridos, presumida a anuência tácita na ausência de manifestação.

§ 4º. A proposta aprovada pelo Sistema de Recursos Humanos será submetida à Presidência do Conselho com a correspondente minuta de portaria.

§ 5º. A atualização das atribuições dos cargos seguirá o mesmo procedimento.

Autenticado eletronicamente por Desembargador Federal EDILSON PEREIRA NOBRE JÚNIOR, Conselheiro Presidente do Tribunal Regional Federal da 5ª Região, em 17/06/2021, às 16:48, conforme art. 1º, §2º, III, b, da Lei 11.419/2006.

Autenticado eletronicamente por Ministro HUMBERTO EUSTÁQUIO SOARES MARTINS, Presidente, em 21/06/2021, às 11:42, conforme art. 1º, §2º, III, b, da Lei 11.419/2006.

A autenticidade do documento pode ser conferida no site https://sei.cjf.jus.br/sei/controlador_externo.php?acao=documento_conferir&id_orgao_acesso_externo=0 informando o código verificador 0232293 e o código CRC 5B3C72BF.